2018年，保健食品產業已發展成為生產企業約3000家、產值超過3000億的重要產業。但它也從來不缺爭議，甚至一出生就伴隨質疑。“毀譽參半”是保健食品三十年來最貼切的形容詞。不過，近年來國家監管政策的收緊完善，這一行業或迎轉折。

"毀譽參半"是保健食品三十年來最貼切的形容詞。這一屢屢掀起銷售神話的行業，卻屢屢成為央視"3·15"晚會的重頭戲、輿論炮轟的重災區。

"2016我國保健食品抽檢總樣品合格率為98.1%。"在2017年7月26日召開的中國保健食品行業會議上，國家食藥監總局副局長孫咸澤透露的這一數據被反復強調。2016年亦是保健食品被正式命名的二十周年。保健食品已然成為我國重要的行業類別。2014年,我國營養保健食品行業銷售收入達1932.2億元,同比增長22.34%。2017年，保健食品產業已發展成為生產企業約3000家、產值超過3000億的重要產業。

但它也從來不缺爭議，甚至一出生就伴隨質疑，在步步發展過程中更牽連著公眾無數的負面聯想，2017年央視"3·15"晚會更是以"騙老年人的保健品誰來管"曝光了違規企業。"毀譽參半"是保健食品三十年來最貼切的形容詞。不過，近年來國家監管政策的收緊完善，這一行業或迎轉折，各路專家開展了前所未有的討論與反思，人們期盼能從過去三十年的發展歷史找尋前行的方向和共識。

三十年的野蠻生長

會議上，中國保健協會副理事長徐華鋒回憶起30年前一個故事。

1988年的一天，浙江一個校辦廠經理，在沿街推銷課外輔導資料時，得知浙江大學一名教授有一個配方，對小孩營養消化有好處，便登門拜訪并最終研制成一款兒童營養液：“娃哈哈營養液”。他還發明了一個廣告詞："喝了娃哈哈，吃飯就是香"。3年間便銷售過億元。華鋒口中的經理便是現在娃哈哈集團董事長宗慶后，2013年，他以820億元的財富第三次登上內地首富寶座。而娃哈哈的第一桶金，就來自于保健品行業。

這一年，正值改革開放第十年，國民生活水平不斷改善，對食品和營養的需求直接驅動了保健食品行業的誕生。
1987年至1996年這十年中，全國保健食品廠家迅速激增到三千多家。x神、xxK、xx一號、巨人集團的“x黃金”等品牌，都在這個階段經歷了瘋狂擴張。 “錢來得太容易了。”一位不愿透露姓名的業內人士感嘆，很多保健品的成本不到零售價的10%。在中國保健協會市場工作委員會秘書長王大宏看來，行業誕生初期保健品經營利潤空間很大，而違法獲利風險卻很小。

據王大宏介紹，1987年，當時的衛生部發布了《中藥保健藥品的管理規定》，但整份文件僅有寥寥數百字，政府的審批權限也只在臨床和生產兩個環節。
1995年起，關于xx口服液“虛假廣告”質疑逐漸出現。僅1997年上半年，該公司就因“虛假廣告”等原因遭到起訴十余起。真正危機是在1998年，常德中級法院在陳伯順老人服用xx口服液死亡一案中，一審判決該公司敗訴。這條轟動一時的新聞，將處于爭議中的xx口服液徹底推向深淵。盡管在一年后，該集團終審勝訴，同時明確了三株口服液是“安全無毒、功效確切、質量可靠的高科技產品”，但此時這個轟然倒下的保健行業巨頭已無力回天。

“這些企業都非常有代表性地透射出了那個商業年代所有的矛盾。”徐華鋒感嘆，如今，中國的保健食品行業如此脆弱，也許就是因為早期野蠻生長的發展方式。

盡管保健食品在我國從1980年代才起步，卻很快就炙手可熱。1994年，國家統計局對35個大中城市進行調查，30%以上的家庭會買保健食品饋贈親友，而北上廣等十大城市10歲以上的少年服用各種營養口服液高達83%。喝各種補腦口服液、吃保健營養粉，幾乎成為那個年代獨生子女的一種標志性集體記憶。

1996年央視“3·15”晚會上，出現了一個特別的鏡頭：時任衛生部部長陳敏章提筆簽署發布《保健食品管理辦法》，意味著自1996年6月1日起，中國的保健食品正式納入了法制軌道。

就在這部辦法中，保健食品開始實行批準文號的身份管理制度，即保健食品企業須為產品申請批準文號，在對外銷售的獲批產品外包裝標注“衛食健字”字樣，且終身有效，因標志為天藍色，呈帽形，業界俗稱“藍帽子”。值得注意的是，當時，保健食品和其他食品一樣屬于衛生部門監管。

但“藍帽”制度逐漸受到質疑。行業統計數據顯示，有些企業報批“藍帽子”的各種費用超過1000萬元，過去15年各個商家為審批“藍帽子”費用累計超50億元。昂貴的審批費用和時間成本，使中國成為全世界保健食品行業準入門檻最嚴格、成本最高的國家。

很多人將此歸結于“重審批、輕監管”弊病。不過，研究食藥體制多年的江蘇省南通市食藥監局副局長繆寶迎明白，“多次機構改革更迭，讓保健食品的政府管理職能交叉，困難重重”。對于食藥監部門來說，它們只負責監管具有“藍帽”標準的保健食品，而其他普通食品冒充保健食品或假劣保健食品的，則由工商或質監管理。但工商和質監部門一度也認為，這不屬于自己的監管范圍。

不僅如此，虛假的廣告宣傳和夸張的營銷攻勢更讓產業危機四伏。1995年，號稱從中華鱉提取了大量營養物質，配合傳統中草藥，能夠益智健腦、補腎強身的“中華鱉精”紅極一時。后經曝光，所謂鱉精基本上是糖精合成，這個風靡一時的神藥也被戲稱為“一只王八養活一個廠”。

之后，公眾信任度一落千丈，保健食品行業進入低谷期。根據《中國保健食品產業發展報告(2012版)》統計，當時僅剩下一千家左右企業，年產值滑落至一百多億元，其中60%是中小型企業。這一低迷持續到了2005年7月1日，當時的國家食藥監局制定新的《保健食品注冊管理辦法》，保健食品的批準文號終身制不再存在，再注冊與退出機制使國家對保健食品的管理由被動變為主動。

不過，2008年，為實現監管職能的有機統一，國務院機構改革將國家食品藥品監督管理局重新劃歸衛生部，成為了其下屬的部管局。相應的，地方藥監并歸到衛生部門。“每輪改革，國家改了，地方都要滯后好幾年，保健食品的過渡花了近十年，最終到位是在2013年。”繆寶迎說，這不可避免的帶來了監管空白和上下信息不對稱。

食品安全法立與修

對保健食品的質疑，存在于它模糊不清的功效及評價標準上。我國規范的評定標準和方法缺乏，不同的保健品和評價單位所用的指標和方法不同，缺乏共同的標準；評價效果的實驗設計粗糙，對照缺乏或不合理，形同虛設；指標及其解釋也非常隨意。“當時有些專家說保健食品應該按照食品管，保健食品這個概念沒有存在的必要，更沒有單獨審批的必要；如果產品有保健功能，就應該放到藥品里面去管。”徐華鋒回憶道，他參加過食品安全法征集意見。最終結果是，保健食品的概念在法規中被模糊化，2009年食品安全法中保留與保健食品相關的概念為“聲稱特定保健功能的食品”。

王大宏主張應將保健食品單獨立法管理。在他看來，我國將保健食品納入食品范疇管理的做法很“獨特”，澳大利亞將其放在藥品內管理，允許宣稱預防、輔助治療等作用；美國、歐盟、加拿大則單獨立法管理，美國叫膳食補充劑（Dietary Supplement），加拿大稱天然健康產品（Natural Health Products），歐盟是食品補充劑（Food Supplement）。將保健食品納入食品范疇管理的問題是，從法律層面制約了其聲稱預防或輔助治療的可能。“制約保健食品行業發展的諸多問題應從頂層設計入手去解決，即應對保健食品的消費價值、科學依據和發展規律深入開展研究，賦予其更合理的法律定位，給出更科學的身份，這樣才能從本源上解決問題。”

這樣的擔憂不無道理。2009年食品安全法之后，保健食品具體管理辦法遲遲未能出臺。這個產值三千多億元、關乎健康的行業在接下來的6年處于“無軌運行”的狀態。直到2015年7月28日，國務院法制辦官網終于正式公布了3項關于保健食品的法規征求意見稿。但兩年多過去，保健食品監督管理條例的正式稿為何至今仍未出臺。2015年新修訂的食品安全法，將保健食品納入特殊食品實行監督管理，明確“保健食品的功能和成分應當與標簽、說明書相一致”，并對其廣告做出規定。

在這個階段，保健食品幾經周折終于獲得了法律地位，外部環境逐漸變得明朗起來。同時，監管的相關措施也得以完善。2014年國家食藥監總局開始定期對保健食品進行風險監督抽檢。

法律之外的難題

保健食品產業一路發展到今天，幾乎完成了“平地起高樓”式的發展。在愈發嚴格的質量管控監督之下，總體質量有了明顯提高，但行業最突出也最受詬病的，夸大宣傳和違規營銷問題仍未得到解決。

2017年央視“3·15”晚會上，湖北xx生物技術公司被曝光，該公司將一款名為xx膠囊的保健食品，一次向五十多名老年人進行推銷，銷售額達到14萬元。在推廣中，不乏夸張的宣傳語。類似的企業還有不少。根據2003年當時衛生部發布的《保健食品檢驗與評價技術規范》，保健食品能夠申報的功能一共有27種。所有在這27種之外的功能宣稱都為虛假宣傳。2015年9月1日頒布的新廣告法對保健食品廣告列出了6項不準的規定；國家食藥監總局制定的《食品安全欺詐行為查處辦法》目前正在征求社會意見過程中。

盡管食品、藥品和保健食品在行政上有清晰的劃分，但在消費者看來，保健滋補養生產品都是廣義上的保健品，部分不具有“藍帽子”標識的企業正是抓住公眾的認知薄弱。中國傳統的“藥食同源”思想，也一定程度上助長了這種虛假廣告的進一步傳播。

“藥食同源，這是我們國家特有的養生文化傳統。文化是有慣性的，不是一下子能改變得了的。”王大宏建議，與其盲目否定養生傳統，不如用市場手段和企業責任來約束，即應該通過良幣驅逐劣幣方式，讓市場份額向優秀的品牌集中，形成行業規范。

(責任編輯：伊百盛)